2004年5月，海关总署和国家发改委正式对轮胎加工贸易天然橡胶的单耗标准（以下简称轮胎单耗标准）进行修订。修订力度很大，一是进一步细分了轮胎种类，二是各种轮胎种类的含胶率和工艺损耗率都大幅度下降，其中下降幅度最大的是轿车半钢丝子午线轮胎，含胶率由原来的56%调低到35%。
　　该轮胎单耗标准是2000年海关总署和国家经贸委颁布的44个加工贸易单耗标准之一，也是第一批加工贸易国家标准。在这么短的时间内，进行如此大幅度的修订？导致这次单耗标准修订的一个直接原因是标准在执行中经海关检验出了问题。
　　2002年轮胎单耗标准执行期间，海关总署调查局对全国29家重点家加工贸易进口天然橡胶的企业开展专项稽查，结果发现有16家企业涉及伪报单耗，涉案货值和税款都相当大。
　　海关稽查发现企业高报单耗虽然超出了实际生产的配方，但却在国家制定的单耗标准范围之内。为什么“由海关总署、国家经贸委会同有关国家工业局制定并分批公布的全国统一的加工贸易进口商品单耗定额标准”没有经受住实践的检验，而“作为审批、监管核销进口料件数量的依据”的单耗标准在某种意义上成为不法企业高报单耗的一个借口？
　　海关设立单耗管理部门，全面开展相关工作是在加工贸易大发展的背景下进行的。其初衷就是为了更好地管理和统合加工贸易单耗管理资源，使其规范运行，减少和避免加贸企业的违法违规行为，防止进口保税料件擅自内销，冲击国内市场。2002年的这次专项稽查无疑是一次严峻的考验。对于经验尚浅的海关单耗管理其压力可想而知。海关总署单耗办也预感到该标准在通过审定时潜在的问题和忧虑暴露出来了。为了维护国家单耗标准的严肃性和权威性，随即很快启动了修订程序。通过调研、座谈、培训和宣传大幅度下调标准幅度，然而人们对于单耗管理的担心、疑虑和观望并没有随着轮胎标准的修订就此烟消云散。

　　谁来管理单耗
　　单耗标准化管理是加工贸易管理的基础工作。可分为制定的标准化和执行的标准化。在单耗标准制定方面，由海关总署、国家发改委、商务部牵头21个部、委、局、办、署成立了单耗标准制定联络小组和专家审定委员会。制定了议事规则和审定程序。边制定、审定和修订单耗标准，边完善工作机制，规范工作程序，努力提高标准质量和水平，努力缩小单耗标准幅度，科学控制加工企业伪报单耗的空间和审批、备案、核销人员的自由裁量权和寻租空间。在单耗标准执行方面，单耗管理贯穿料件进口审批、备案到成品出口、结转核销的各个环节。但这项工作到底该由哪个部门负责？虽然这项工作事实上一直由海关主要承担和负责，但疑虑和争论仍然存在。总署单耗办主任焦建群强调:加工贸易单耗标准化管理要充分利用“四管机制”。尝试运用多种行业社团参与形式和采用标准制定多种模式，制定出商务和海关运用简便直观的单耗标准。而在单耗核定方面，海关有《海关法》赋予的义不容辞的权利和义务。一言以蔽之，海关对加工贸易的全程管理，不论是区域管理的“块”还是深加工结转的“条”，不论是利用联网监管的“手段”，还是沿用加工手册管理的“形式”，其管理的实质都是要在不同的空间和时间内对监管对象——加工企业的加工生产过程（仓储、在线加工、物流），即时对料件加工所产生的物理化学变化状态进行定量核对。核心就是单耗。单耗管理贯穿加工贸易各个环节，是管好加工贸易的关键和牛鼻子。
　　单耗管理是一项技术性很强的工作，行业专家在标准制定的工艺技术方面具有明显的优势。在国务院35号文中明确，单耗标准由经贸委、海关会同相关工业局进行。但文件中提到的工业局，在几轮机构改革后，脱胎成为各个行业协会。但正由于这种特殊的背景，行业协会并不完全具有第三方的中立身份，相反因为其与行业内企业千丝万缕的联系，在标准制定时不易把握立场。轮胎单耗标准第一次制定中出现问题，相关行业协会对于自身定位和立场的认识不清是一个重要原因。
　　国有企业设备陈旧，工艺落后一直是行业协会争取比较宽松的单耗标准的主要理由。但有专家指出，如果按照宽松的单耗标准向轮胎添加高量天然橡胶，在轮胎总重量不变的情况下，轮胎根本就瘫软如泥，没有一家企业会采用这样可笑的配方进行实际生产。这岂是工艺落后，设备陈旧所能掩饰的？同业的先进企业毫不客气地指出，如果这些企业用这样的配方和成本生产，在业内根本无法生存。行业协会保护落后企业的一厢情愿，实际上为企业的不规范经营留了余地和说辞。对于以规范企业经营为己任的单耗管理来说，出现这样的结果不啻于南辕北辙。
　　更主要的是从事加工贸易的企业中，占据绝对优势的是外商投资企业。2004年上半年，81.6%的加工贸易进出口值来自这些企业。这些企业并不都是上述行业协会的当然会员，这些行业协会也就很难反映和表达这些加工贸易企业愿望和诉求。
　　四顾茫茫，找不到那个理想的第三方，不管是主动还是被动，愿意还是不愿意，站在加工贸易管理进出口环节的海关,面对单耗管理总署单耗办主任焦建群表示:“这既是海关对加工贸易监管的难点也是今后加工贸易监管的亮点，极具挑战性。只有不断创新制度，完善机制，规范工作程序，应用科技网络手段，整合社会共管资源，才能促进加工贸易快速健康发展，这也是海关单耗管理的目标和方向。” 

　　标准之争
　　我国的加工贸易种类繁多、分布广泛，不同的商品种类，不同的加工企业，其单耗情况千差万别。虽然海关一直强调“如实申报，据实核销”的管理原则，但在目前企业诚信状况还不令人放心、海关现场自由裁量权使用随意的情况下，先行对重点敏感商品制定单耗标准，以此规范企业行为，指导现场执法，是标准制定的初衷。截至目前，已经制定颁布了54个单耗标准，另有200多个标准正在制定和审查之中。 
　　一些标准在实践中出现问题，反应强烈，自然需要及时修订，调整幅度。但修订完标准，就能解决所有问题吗？事情当然没有这么简单。业内人士认为许多看似标准制定宽松带来的问题，其实是因为对单耗标准的误读，让单耗标准承担超出其职责范围的任务造成的。那么标准的作用到底是什么？
　　杭州海关的加贸处长曾马凯坦言，首先要明确单耗标准的概念，到底什么是单耗标准，它与国家质量标准有何不同。这个国家单耗标准要覆盖全国所有加工企业生产这种商品的单耗最高上限值，所以它既不是具体加工企业加工具体成品的备案标准，也不应是核销标准。国家单耗标准（包括关区单耗标准）是对据实核销标准化管理的一种手段。
　　大概是单耗标准起了一个容易产生歧义的名字。让人误以为既然有标准，企业和海关就应该按照这个标准来操作。然而这个标准既不能成为企业逃避如实申报的借口，也不是现场据实核销的依据，严格地说，它是一个单耗管理的风险控制值，反映的是某种产品全行业的平均单耗水平，作为一个风险参数协助管理者区分企业的风险程度。
　　单耗标准与企业实际单耗的关系有一个形象的说法，把这种关系比做鞋和脚的关系。若根据多大脚配发多大鞋和大于50码需报批的原则，你若是40码的脚，给你配发39码的鞋不对，配发50码的鞋也不应该，制定的各级单耗标准永远不可能一一对应具体商品，只是给了一个允许企业申报单耗和海关核定单耗的最高上限范围。但各级核定的单耗却可以通过努力做到严丝合缝。现在鞋改到了不得大于45码，标准幅度降低了50%，风险控制效果加强了，企业审报的随意性和执法的自由裁量权也得到进一步控制。但标准仍然没法做到刚刚好。因为穿鞋的脚千差万别，为了让大部分人的脚都能穿得进去，配发的鞋也就只能松活一些。通过试穿，具体落实多大脚穿多大鞋。单耗办主任焦建群将如实申报、据实核销也比作吃自助餐:不论每个人胃口大小，进餐厅一律管饱，但不允许打包。
　　因此不管经过怎样周密的过程，单耗标准只能是一个行业的平均水平，对于具体企业来说必然有程度不同的差别。为了能使标准更加接近企业的真实状况，在国家标准之下，各地海关还根据本地区的情况制定了若干二级标准和三级标准，力求层层趋近企业的真实状况，更好地发挥风险参数的作用。

　　技术问题还是管理问题
　　单耗管理技术含量高，但却不是一个单纯的技术问题。在海关总署单耗办主任焦建群的眼里，它是个管理问题，观念的问题、是加工贸易单耗管理由定性走向定量的一次思想转变。
　　在探讨单耗管理的时候，人们常常忽略其中最重要的角色——企业。其实最清楚生产中单耗情况的不是海关、不是行业专家，而是企业本身。因为没有一家企业不清楚自己的生产成本，不清楚产品原料与产出之间的关系。比如钻石加工，一个基本以手工操作为主的劳动密集型行业，其作坊式的生产特点似乎很难对其进行量化管理。但在企业实际生产流程中，每一个环节都有对钻石重量变化的详细记录，可以精确到以克拉为重量单位的小数点后三位数。这种记录就是最真实的单耗。如果选择适当规模的企业和产品作为参考制定标准，个案的标准几乎可以反映行业的大体情况。因为在竞争激烈的市场环境下，行业内的不同企业即便有差距，这种差距也是有限的可控的。不合理的物料消耗，无谓地提高了生产加工成本，无益于企业自杀。海关想要掌握真实的单耗水平，并不一定非要成为钻石行业的专家。重要的是是否有先进的管理理念和意识。是否肯于在实践中学习探索，选择诚信企业进行合作，是单耗管理不可缺少的内容和方法。

■合理的单耗标准对促进企业规范经营和保护国内市场有重要意义

　　尽可能地使记录加工企业生产过程的相关信息和海关核定单耗的流程和程序透明公开是焦建群对单耗管理的另外一个期望。多少问题正是由于海关管理方和加工企业方单耗信息的不对称、企业诚信缺失、企业申报单耗法律责任模糊，海关备案核销单耗程序不透明、不统一、不规范带来的。当单耗管理从单耗标准制定、审订、修订都做到程序透明公开到单耗备案核销程序统一规范，让所涉及的各个环节的部门都积极地参与进来，在统一规范的程序下共同做公开透明的事，形成“海关监管、企业自管、政府协管、社会共管”的加工贸易“四管”机制，海关的单耗管理当会有更新的局面。
　　另据中国证券报报道:2004年5月海关大幅度调低轮胎天然橡胶单耗标准后，平均单耗降低1.095公斤。今年我国子午胎产量约9150万条。计算可知单耗标准调整前轮胎企业约有10万吨天然橡胶富余量。由于单耗标准调整，企业今后将以一般贸易进口填补缺口。从而对国内天然橡胶价格有较大利多作用。从长远效果看单耗标准调低政策将对天然橡胶形成长期利好